副题名

以七国国会立法实践为对象

学科专业

宪法学与行政法学

学位级别

博士论文

学位授予单位

中国人民大学

学位授予时间

2008

关键字

立法 程式

馆藏号

D901

馆藏目录

2010\D901\1

宪政是现代法治之要求，一部时代需要的宪法和一个内部和谐统一的法律体系是宪政的前提。怎样把宪法之内容转化为具体的法律是建立和完善一个国家法律体系所面临的重大问题。把宪法内容圆满地转化为社会公众所认可的法律，是当代立法程式所肩负的伟大历史使命。 运用权利义务机制实现对人们行为的调整，维持社会秩序的安定性是法律的重要特徵。法律在赋予人们的权利和设定对应的义务时，必须通过公认的合理方式，否则，这种利益的分配和义务的设定往往不会被人们心领神受。 现代法治社会，法律的实施必须以民众对法律的广泛认同为基础，不为社会广泛接受的法律往往不会收到预期效果。而欲达此目的，立法必须通过正当的程式进行。 关于立法程式的正当性，本论文回答了以下四个方面的问题：立法程式正当性的立宪主义解构、西方七个国家立法程式实践回顾与经验总结、立法程式正当性的识别逻辑、中国立法程式的完善。 一、立法程式正当性的立宪主义解构 当代立法程式的正当性具有特定的时代内涵，它是价值、规範和事实的统一。它必须体现立宪主义精神。 在价值方面，宪政之人权原则、人民主权原则、权力制约原则和法治原则为立法程式提供了基本的指导。保障人权、增进人民的福祉是现代国家的首要任务，这已经为世界上绝大多数国家的宪法所确认。各国宪法对于公民基本权利的确认构成了人权的时代内容，在立法程式中必须关注公民的基本权利。为了这个目标，必须明确公权力的归属即主权属于人民，国家的重要事务必须走民主决策之路。在立法程式当中，要採取各种途径和方式充分发扬民主，集思广益，民主决策、科学决策；为了这个目标，国家权力不能集中于一人或一个部门，而是将国家的立法、行政和司法权力分立以制衡，防止权力的滥用。在立法程式中注重立法权与行政权和司法权的界限，严格规定议员执业範围，不仅确保议员能够保持“中庸”的公正，而且使其能够专于立法事务；为了这个目标，必须把尊重和保护人权，人民主权，权力制约以国家根本大法的形式予以确认并将之贯彻到具体的法律当中，实施依法治理。在立法程式方面，要以宪政的基本精神为指导，以宪法文本为根据，建立和完善立法程式规範体系并严格遵照执行，使立法在没有偏私的、理性的规则指导下进行，从而避免因缺乏公平的游戏规则导致立法的任意和专横。 在规範方面，现代法治之法的产生过程离不开明确的规範体系。针对立法活动的程式构成以及各个环节，以宪政要求为指导，设定规则并不断完善是立法程式正当性的重要内容。 在事实方面，形成良好的立法秩序，及时创製时代需要的法律，建立和不断完善法律体系是正当立法程式所要实现的目标。立法程式有其内在价值规定性和外在规範性之要求，但其最终追求的是良法的产生，宪政秩序的形成。立法程式的正当性必须接受实践的检讨并在实践中不断得到完善。 二、西方七国立法程式实践与经验 历经数百年的宪政实践，西方发达资本主义国家已经积累了丰富的立法程式经验。较为完备的立法程式在美英等七个发达的资本主义国家法律体系的建立和完善过程中起着重要的作用。西方七个国家立法程式之基本经验包括三个方面：第一，正当的立法程式在内在方面，必须体现宪政精神，以人权原则、人民主权原则、权力制约原则和法治原则为内在价值基础。第二，正当立法程式必须具备外在的条件即权力分立与制衡、宪法或宪法性法律、宪法保障制度的存在；第三，正当的立法程式，必须具备完善的规範体系。立法程式的各个环节、步骤必须具有明确的科学的规範作保障，并且注重在立法实践中不断检验和完善。西方七国的议会立法中，已经形成了以宪法、议会法、选举法、议会议事规则等为法律渊源的相对完善的立法程式规範体系，探索出了一系列成功的制度，例如议员专职制度、常年开会制度、辩论制度、议事公开制度、党团制度、委员会制度等等。而且，在每一届议会产生后，都要在前届议会的议事规则的基础上，结合宪政之时代需要，制定出本届议会的议事规则，包含其中的立法程式也就随着议事规则的不断完善而与时俱进。 三、立法程式正当性的识别逻辑 立法程式与政治、经济、文化等因素密切相关，对于正当立法程式的识别是一个複杂的过程。法律推理为我们识别正当立法程式提供了重要的指导。识别立法程式的正当性，首先，要从诸如公平和正义等普适的价值观念的历史演绎中，从人性的关怀、人权的保障中，从对国家责任的历史追问中把握立法程式内在价值的具体构成和时代内涵。其次，对不同国家的立法实践进行比较性的研究和科学归纳，从不同国家立法程式的共性和个性分析中把握具体制度设计中的一般做法和特殊规定及其原因。再次，运用辩证推理的方法，全面科学地分析各种立法程式的存在依据即与正当性的相关的各种因素，包括特定社会价值观念、具体的经济、政治和文化状况等，以期作出客观的评判。最后，在类比推理出一个国家应该吸收和借鉴的别国立法程式的具体做法时，必须全面地对所移植的制度，其所产生和使用背景作出客观的评价和分析，在实践中检验和完善立法程式。 必须承认，立法程式的建立和完善总是与一个国家的具体国情紧密联繫着，没有千篇一律的正当立法程式规範可以照本宣科地借鉴或移植，国外的理论研究成果和实践经验只能作为本国立法程式建立和完善的参考，具体吸收、借鉴或移植国外立法程式的哪些方面，需要从本国基本国情出发，作出科学的判断。 四、对完善我国人大立法程式的若干建议 在我国，程式意识淡薄，重实体，轻程式的旧观念在人们的心目中根深蒂固。与七个西方国会的立法程式相比，我国的立法程式存在着较大的发展和完善的空间。今后一个相当长的时间内，应以社会主义法治理念为指导，以我国宪法为依据，以西方国家的成功经验为参考，从本国基本国情出发，不断完善我国的立法程式： 第一，以完善全国人大议事规则为突破口，儘快完善我国的立法程式法律体系。现有的全国人大议事规则是1989年4月4日通过的，20年来，我国的经济、政治和文化等各领域发生了天翻地覆的变化，而且，伴随着法治的进程，人大的立法任务日益繁重，原有的议事规则远不能适应新时期立法实践的需要。为了使立法程式有法可依，必须儘快以宪法和有关法律为依据，参考国外的经验，结合本国实际不断完善立法程式法律体系。 第二，积极稳妥地推进人大代表直选制度。我国现有的选举制度是：除县乡两级代表直接选举外，地级以上的人大代表均实行间接选举。而级别越高的人大机关所立的法效力範围越大，法律位阶越高。这样的制度设计在理论上存在着严重的问题： 1，以人的信任为基础选出的代表是否有权代表选民选出更高一级的人民代表，这个被间接选出的代表是代表的代表还是人民的代表?其法理基础何在?代表选民进行权利的转委託，是代表权利的正当行使，还是对选民利益的违背和议员权利的滥用? 2，间接选举产生的代表不可能熟悉选举自己的代表所代表的选民的利益诉求，即使知道，也必然是十分有限的和片面的，这就使间接产生的更高一级的代表机关的立法不仅民主性值得怀疑，而且会出现同实际生活相脱离的危险，其立法位阶越高，所潜藏的危险越大。 3，如此制度有可能导致代表机关被非法操弄。在我国，除了全国人大代表不超过3000人外，按照代表基数的规定，乡镇级为40名、县级为120名，设区的市、自治州为240名、省级为350名。而且，间接选出的代表不必对选民负责，这就使非法操作间接选举成本大大减小从而使之成为可能。 当然，我国一院制立法机关，有其本身的特色和赖以存在的国情背景，扩大代表直选範围必须稳妥，必须处理好间接选举与直接选举的关係。 第三，走人大代表专职化道路。议员专职制度不仅是七个国家的普遍做法，也是世界範围内绝大多数国家的做法，更是现代民主政治的客观需要。现代民主政治要求权力的分立和制约，议员不得从属于行政命令和司法裁判，必须作为一支相对独立的公权力力量存在，只有这样才能达到立法权、行政权和司法权之间的相互制衡。我国的人大代表是兼职，绝大部分来源于行政、司法机关，另外还有军队的代表。行政、立法、司法之间缺乏应有的制约，代表兼职给人的印象是：1，政府在自己为自己立法，根本不是民意机关在立法。2，作为一个国家最高权力机关，连自己的专职代表都没有，只是为行政、司法进行立法操作提供一个会场而已，形同虚设，其最高权力机关的宪法规定没有任何意义。 从法律科学的角度讲，社会主义法律体系是一个严密的科学体系，国家的立法是一个非常耗时耗力的工作，立法活动需要代表不仅具备基本的立法常识，还需要消耗大量的时间进行调查研究。需要代表全身心地专注立法工作。此外，我们强调社会主义法律是人民民众利益的体现，那幺，怎样来发现和整合十三亿人民的利益诉求呢，最有效的办法就是採用代表专职制度，使代表专注于选民事务，及时保持同选民的联繫与沟通，倾听人民的意见和呼声，以民意立法。 第四，改革定期开会制度，实施人大长年开会制度。 其理由有三：1，承认主权属于人民，就必须使国家的一切活动随时处于国会的监督之下。而且这种监督主要是通过法定的程式——国会的有组织的形式进行，而不是由某个或某些代表自行其是。对立法来讲，只有保持国会的即时监督，才能使国会及时了解立法效果和发现法律漏洞，及时通过解释、修改、补充和废止等途径对法律进行不断完善。 2，社会主义法律是人民意志的体现，是人民利益的捍卫者，社会主义法律必须依民意而定。而民意又是一个经常变动的东西，它有可能在一定历史时期内，保持巨观上的基本稳定，又有可能随着社会具体情势的变迁而出现大的变化，而且，随着社会生活的不断丰富，民意内容异常複杂，不同的社会生活领域，不同的地域，不同的人群和职业都有不同的利益诉求，因此，通过常年的会期制度，使国会经常保持开会状态，为不同的利益提供表达和协调机制，对需要立法规制社会生活新领域，通过法律上的权利义务机制予以规範，对于防止利益冲突，维护社会稳定具有重要意义。 3，常年会期制度使行政和司法机关的执法行为随时因为国会监督的存在而保持足够的审慎，防止有法不执行，执法不公现象。同时，也为国会立法程式的不断完善提供动力。如果国会的法律在实际生活中得不到及时正确的实施，立法本身就失去了意义，立法程式就不会受到重视。 第五，引进公开辩论制度。七个国家的立法程式中没有一个国家不重视国会公开辩论的组织。科学组织辩论是立法程式的重要环节。公开的辩论也使包括代表在内的广大人民民众进一步对立法事项获得深入和全面的理解的过程，对于公民的立法知情权的实现具有重要的意义。同时，辩论又可以使代表对法案的表决建立在熟悉情况和理性选择的基础上。再者，公开辩沦促使法案的提出要建立在充分立法调查研究的基础上，从而避免立法的随意性。最后，通过公开辩论使代表的议事能力得到展示，从而促进对代表的监督和激发代表的进取精神。 第六，引进全体代表参加的委员会制度。国会委员会，本身就是国会议事活动的组织形式之一。因此，不能将代表排除于国会委员会之外，每一个代表都有参与国会委员会议事的权利。我国人大委员会组成中，绝大多数代表被排斥在人大专门委员会之外，而且，专门委员会的人选由主席团提名，大会通过，不经过民主选举产生。在法理上很难让人理解。 此外，七个国家立法程式中的两院机制、议员保障和特权制度、议事公开制度、党团制度、国会领导层中立制度、议员行为制度等方面，都值得认真研究併科学地加以借鉴或吸收。 总之，立足于本国国情，借鉴和吸收法治已开发国家在立法程式实践方面的有益经验，以宪法以及有关法律为依据，建立和不断完善我国的正当立法程式法制体系，不仅是建立和完善社会主义法律体系的需要，也是社会主义宪政的迫切要求。