《生态文明体制改革总体方案》提出要加快编制空间规划，要整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划範围为市辖区）三级。研究建立统一规範的空间规划编制机制。鼓励开展省级空间规划试点。编制京津冀空间规划。

一是过度的政府干预与放任的市场环境。一方面，多年来从中央到地方，大量优质公共服资源（教育、医疗、文化）与重大设施（如奥运）、国家级政策在北京过度集中，造成北京与周边地区之间存在巨大的发展机遇落差，吸引了周边乃至全国大量人口向北京集中。另一方面，社会主义市场经济体制建立以来，市场监管不力，没有形成全域开放、公平的资源价格体系；监管体制缺位。特别是北京的土地、水、电等资源价格偏低，大量一般製造业、物流业等非首都功能在中心城区“井喷式”发展。与此同时，以环境为主的监管体制缺位，尤其是对不符合区域生态环境承载力的产业、功能缺乏监管，对农村地区的无序盲目发展缺乏合理引导。上述两方面原因的叠加效应，不仅造成北京的“大城市病”，也拉大了区域之间的差距，进而引发区域性生态退化危机。

二是从“京畿”到“京津冀”的历史包袱长期积累，管理体制问题突出。元、明时期，两朝延用区域中央直辖管理体制，辖区内多府并存；清朝时期，直隶设省，採取督府并行管理体制，京畿地区的地方行政管理体系完全服从中央。但民国以后，京津区划从“小市”变为“大市”，不仅行政区划面积逐步扩大，行政等级也从附属河北变为平级，优势资源随着行政管理架构而高度集中；而河北省的省会在1913至1968年间多次摇摆，不仅影响其主要城市重大功能与设施的布局，也造成了资源配置的严重浪费。

市场主导与政府有为管理的结合。合理界定政府的空间管理事权，强化政府对于区域规划的引导和对经济发展外部负效应的约束，使区域之间的发展机会公平化，使公共服务配置均等化。与此同时，应通过顶层设计发挥出市场配置资源的决定性作用，促进人口与经济要素在区域内合理流动，提高空间资源和设施的使用效率。如在对待特大城市的人口和功能疏解问题上，应通过规划手段、经济手段和政策手段等的结合，合理调控特大城市人口规模和分布。

底线管控与长效机制的结合。在立足区域发展的长远价值目标下，突出生态本底的保护与管控。以区域资源与生态环境承载力为前提，以区域生态格局为本底确定城镇发展规模与空间布局。同时，应在明晰各级政府空间管理事权基础上，加强对空间资源管理的长效协同机制，强化“负面清单”管理；建立相邻地区之间的协同发展长效机制，引导重大项目的区域共建，促进空间资源的合理配置。

处理好局部发展权利与全局利益的关係。京津冀的协调发展涉及其中所有的发展主体，但由于不同发展主体的发展水平、发展条件各不相同，因此需要在区域发展目标共识、区域发展準则共守的基础上实现协同发展。当前，疏解北京非首都功能是促进区域协同的良好契机，应强化京津冀各方联动、平等和协商的机制，促进三地功能协同与产业创新联动发展，并进一步提升城镇的空间聚集效能，逐步完善宜居的区域城镇体系布局。

规划三条主线。一是以综合承载力分析为基础，科学分析区域的人口、用地规模和空间布局，实现生态文明建设贯穿京津冀协同发展的全过程；二是以协同发展、创新驱动为原则，建立区域一体的功能体系与和谐宜居、结构合理的现代城镇体系，实现区域竞争力的整体提高；三是以提高区域空间品质为目标，在体制机制上创新，实现京津冀区域治理的现代化。即底线思维理本底，战略思维谋发展，创新思维促管控。

规划指导思想。围绕“五化”协同发展战略部署，立足于京津冀空间规划“一盘棋”的总体要求，强化各项中央国务院各项协同发展指令的落地，统筹布局生态、生产和生活空间，保护好各类战略性空间资源，引导各项重大区域性功能、交通能源等重大设施与城镇体系协调发展，促使区域发展的综合效益最大化，建立起京津冀空间规划体系。在理清中央政府与省级政府的空间管理事权基础上，面向可实施、可监督和可评估的总体要求，梳理空间规划编制内容，建构出一套简政放权和有效管控的协同规划管理机制。协同规划管理机制包括规划实施手段、监督管理手段和评估手段三个方面。

按照“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网路型空间格局。

“一核”即指北京。把有序疏解非首都功能、最佳化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。

“双城”是指北京、天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。

“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架。

“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间範围和发展重点。

“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。

第一，强化三类重点管控，确保可持续发展底线，并强化自上而下的规划管理与监督检查机制。首先，确定城镇发展禁限建区。在生态红线基础上，划定禁止建设区、限制建设区，对开发建设行为实施分级管控。其次，重点管控跨界冲突地区。重点对环首都地区（通州-北三县、北京新机场周边地区）、渤海湾区、天津境内的北京及河北所属农场规划建设实施统筹管理。第三，梳理政策扶持地区：集中扶贫连片区、张承生态涵养区、县镇治理试点地区。区域管控的重点是跨界冲突地区，如北京新机场周边地区、北京通州与廊坊北三县地区，这类地区需要由中央政府出面编制跨界区域一体化发展规划，联合划定城镇开发边界，共建环首都“生态绿环”，推动跨界重大交通设施贯通；围绕规划管理要完善包含中央、省市政府的规划建设管理机构。

第二，制定相关配套政策。首先，建立区域绿地的建设配套政策。其次，探索跨区域合作配套政策。。第三，试点县域农村地区转型发展配套政策。第四，其他相关配套政策。在海绵城市、生态城市、地下综合管廊建设等方面给予支持。

第三，落实“京津冀空间一张蓝图”，通过规划指引推动三地分工协同发展。首先，按照控制增量、疏解存量、疏堵结合的原则，控制人口和用地规模。其次，积极调整中心城区功能，提升空间品质。引导北京郊区新城向区域新城升级，提升城市现代化治理水平。中心城区严格控制新增开发建设；利用存量空间创造混合功能发展与创新空间，保留创新人群创业的低成本空间。第三，继续加强生态修复与环境治理。修复与建设环北京三道绿化隔离带，建设六条绿楔，并保护城市通风廊道，实现环首都国家公园体系建设。第四，推动北京旧城的整体品质提升与活力重塑。严格按照法律法规和历史文化名城保护规划的控制要求，保护和恢复古城整体风貌，重塑东方古都独特魅力；最佳化提升代表国家形象的城市公共空间环境和国家精神文化纪念场所。旧城要按照“修补原肌理、修复原生态、修整旧城区、修缮古建筑”原则，在保护好胡同等历史文化街区整体风貌基础上加强人性化设计，营造精緻和谐的氛围。第五，充分运用财政税收等政策手段，抑制中心城区的过度建设。如新增交通拥堵费、拥挤资源税等。

首先，应遵守人与自然和谐共生原则，促使城乡发展模式转型。第一，城市发展应不破坏既有生态安全格局，降低生态价值，且不突破区域环境容量；城市扩张应立足于本地气候、植被和水土资源条件，採取低冲击模式。第二，从原来的资源无限消耗到绿色循环发展，强调实现土地资源的“存量挖潜、增量提质”，强调水资源的循环利用、垃圾的资源化和无害化；同时强调建立起生态环保、低排放的绿色产业体系。第三，注重区域生态多样性、文化多元性的保护，城乡建设应严格避让生态红线。

其次，应遵守“市场主导、共同发展、循序渐进、因地制宜”的可持续发展原则，促使城镇的理性扩张。第一，要从各自利益到区域整体利益：区域的生态共识目标和价值理念应成为各行政主体、各开发主体和个人共同遵守的原则。第二，要从扩张式发展到可控範围的理性发展：城市功能培育，设施建设，环境营造应建立在财政、产业的可持续发展基础上，实现人口聚集与土地开发相协调。

再次，应以人的全面发展为原则，建立起就业、民生为导向的城镇化动力体系。在促进城市群产业结构最佳化升级下，应适应城镇化发展趋势和需求努力扩大就业，在小微企业发展、社区服务经济等方面有更大作为。目前京津冀地区人口流动呈现出向京津两地集中和大量适龄劳动力留在农村地区的两极化分布特徵，为了更好地促进劳动力与产业升级相匹配，应鼓励区域次级中心城市、县（市）城区通过发展服务经济扩大就业，实现更多人口向城市聚集。

方法论的“一体化”。即一体化的本底认识，一体化的空间谋划和一体化的有效管理。一体化的本底认识是前提，涉及区域的自然、历史、人文等条件，是一切发展的基础；一体化的空间谋划是核心，涉及区域的职能体系和空间组织，以及生态、交通、产业、文化、公共服务、市政基础设施等支撑体系，缺一不可；一体化的有效管理是保障，涉及区域空间管理制度、城乡一体的体制机制等方面，这是实现区域治理创新的根本所在。

作为国家战略的京津冀协同发展，有着我国城镇密集地区的典型特徵与问题，概括起来包括：区域发展差异与差距显着，人口规模庞大且分布高度密集，空间资源开发与保护矛盾尖锐，行政区划等体制因素制约明显。解决京津冀的空间协同发展问题，对于探索我国城镇密集地区的规划转型具有十分重要的示範意义。京津冀空间协同规划的新範式包含如下三个方面。

一是立足深度协同的系统论，坚持“底线思维理本底，战略思维谋发展，创新思维促管控”的规划方法论，这是顶层设计的思路。这种顶层设计既兼顾了自上而下政府的有限公共干预，避免外部负效应；也兼顾了自下而上的政策试点突破，为解决区域差异化、多样化问题提供了方法。

二是，明确了政府的有限公共干预内容，界定了政府与市场的边界，明确层级政府的事权。特别是京津冀空间协同规划坚持了“承载力、竞争力、管制力”的区域协同规划纲领，是政府公权的直接体现；同时明确不同地区政府，不同层级政府各自的权利清单、责任清单、负面清单。特别需要指出的是，京津冀是我国长期政府过度干预，又存在权责空间缺位的地区，解决机制矛盾就必须通过强制的自上而下管制力来推进协同，避免最差；但对于长期的协同发展则应是构筑新的协同发展规则，发挥市场的主导作用来推动协同。

第三，京津冀空间协同规划体现了长远可持续发展目标与近期实际行动的有机结合。本次规划除了构筑符合区域整体利益和生态环境承载力的城镇体系、区域生态安全格局、城镇开发边界、“六大网路”等内容，也明确了三地的协同规划任务及近期行动计画，为规划目标在北京、天津总体规划和河北省城镇体系规划中的落地奠定了基础。